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【問題提示】
最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十條規定，“當事人約定，發包人收到竣工結算文件后，在約定期限內不予答復，視為認可竣工結算文件的，按照約定處理。承包人請求按照竣工結算文件結算工程價款的，應予支持。”建設部《建筑工程施工發包與承包計價管理辦法》第十六條規定，“……承包方應當在工程竣工驗收合格后的約定期限內提交竣工結算文件。發包方應當在收到竣工結算文件后的約定期限內予以答復。逾期未答復的，竣工結算文件視為已被認可。……發、承包雙方在合同中對上述事項的期限沒有明確約定的，可認為其約定期限均為28日……。”
有觀點認為，合同對發包人的結算審查期限有明確約定的，該結算審查期限條款屬解決爭議的條款，合同依法被為無效合同的，也不影響該應條款的效力，發包人收到竣工結算文件后，在約定期限內不予答復，視為認可竣工結算文件。另有觀點認為，合同對發包人的結算審查期限沒有約定或約定不明的，應認定結算審查期限即為28日。那么，竣工結算審查期限依法應如何確定？
一、關于合同無效其結算審查期限條款是否有效的問題
《合同法》第五十七條規定，“合同無效、被撤銷或者終止的，不影響合同中獨立存在的有關解決爭議方法的條款的效力。”本條所規定的“解決爭議方法的條款”，是指合同當事人約定的解決爭議的方法的合同條款，而“解決爭議的方法”，應指合同當事人解決合同糾紛的手段、地點，其中，解決合同糾紛的手段包括仲裁、訴訟，解決合同糾紛的地點是指關于仲裁、訴訟的管轄機關的地點。通俗地講，“解決爭議方法的條款”只涉及解決爭議的方法，而不涉及該項爭議的實體內容，根據該條款，并不直接產生當事人債權債務關系得以確定的后果。
建設工程施工合同當事人約定結算審查期限的條款，能直接導致發承包人債權債務關系得以確定的后果，不屬于《合同法》第五十七條規定的“解決爭議方法的條款”的范疇。因此，在建設工程施工合同依法被確認無效或被撤銷的，其結算審查期限條款亦隨之無效。
二、關于結算審查期限沒有約定或者約定不明，能否認定該期限即為28日的問題
依照最高法院的上述司法解釋，當事人明確約定了發包人的結算審查期限且發包人在該期限內沒有答復的，才能視為發包人認可承包人提交竣工結算文件；若合同對發包人的結算審查期限沒有約定或者約定不明，不能依據建設部《建筑工程施工發包與承包計價管理辦法》第十六條的規定認定該期限即為28日。
（一）建設部《建筑工程施工發包與承包計價管理辦法》在現行法律體系中，其位階屬于部門規章。而關于民事法律行為的期限的設定，理論上一般認為應由法律、行政法規直接予以規定，或由當事人予以約定。該部門規章設定民事法律行為的期限，沒有上位法上的依據。
(二)僅就《建筑施工發包與承包計價管理辦法》第十六條的內容而言，其實質上隱含了關于發包人不作為之默示意思表示的規定。按該條，若發包人在收到承包人結算文件之日起28日內不予答復，即視為發包人已默認了竣工結算文件所載之內容。一般認為，“默示形式，指當事人不以語言或文字而用一定手段間接表達意思。包括不作為的默示形式和作為的默示形式。前者指以沉默作為某一特定意思表示的民事法律行為。在通常情況下，沉默不能作為意思表示的形式，只有當法律有明文規定時方可使用。”最高人民法院《關于貫徹執行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見（試行）》第六十六條規定，“一方當事人向對方當事人提出民事權利的要求，對方未用語言或者文字明確表示意見，但其行為表明已接受的，可以認定為默示。不作為的默示只有在法律有規定或者當事人雙方有約定的情況下，才可以視為意思表示。”顯然，由部門規章對不作為默示做出規定，是欠妥的。
三、如何認定發包人已經認可竣工結算文件
發包人明確表示同意竣工結算文件的，當為認可。
合同明確約定在一定期限內不予答復便視為認可竣工結算文件的，若發包人在約定期限內未予答復，亦為認可。
合同明確約定在一定期限內不予答復便視為認可竣工結算文件的，如發包人之答復意見僅對結算文件中的某一部分表示異議，應視為發包人對其結算文件中的其余部分予以認可。
發包人對結算文件的內容未提出異議，只是提出不能按時支付的，應推定發包人對結算文件亦已認可。最高人民法院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第二百二十一條規定，“依照民事訴訟法第一百九十二條的規定，債務人在法定期間提出書面異議的，人民法院無須審查異議是否有理由，應直接裁定終結督促程序。債務人對債務本身沒有異議，只是提出缺乏清償能力的，不影響支付令的效力。”故合同明確約定在一定期限內不予答復便視為認可竣工結算文件的，若發包人之答復意見對結算文件中的內容未提出異議，只是提出在一定時間內不能按時支付的，與司法解釋規定的上述情形相類，應推定發包人對結算文件亦已認可。
四、如何認定發包人已經收到竣工結算文件
（一）關于結算文件的形式。承包人向發包人提交竣工結算文件，是履行合同義務的行為，應當按照合同約定的形式制作結算文件。合同對結算文件的形式沒有約定的，應當采取書面形式，即合同書、信件和數據電文（包括電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件）等可以有形地表現所載內容的形式。
（二）關于結算文件的收件人。承包人主張發包人逾期未予答復的，須舉證證明發包人已經在某時間收到了其文件。司法實踐中，如果收件人的身份模糊，就會在收件人之簽收行為是否為職務行為、是否對發包人產生約束力等問題上產生爭議，訴訟風險隨之增大。因此，將結算文件妥善地送交發包人有權簽收的部門或個人簽收，是承包人應予重視的問題。合同對結算文件的收件人有特別約定的，應按約定將結算文件提交給該收件人。合同對結算文件的收件人沒有約定的，可送交其法定代表人或法定代表人指定的代理人。一般認為，發包人設立的具有收發文件職能的部門（如辦公室），亦具有簽收竣工結算文件的權力。此外，發包人專門設立的負責項目建設的職能部門（如基建辦、工程部），其簽收行為亦應對發包人具有約束力。
（三）關于提交文件的方式。如果是紙質結算文件，應派專人送至為妥。若發包人有權簽收結算文件的工作人員拒絕簽收，可申請公證機關進行送達的現場公證。
郵寄也是一種簡便的方式，但郵件有可能在郵寄的過程中丟失并引起應由哪一方承擔風險的爭議。
