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政策變化梳理：
2021年11月4日，自然資源部印發的《關于規范臨時用地管理的通知》（自然資規〔2021〕2號），對臨時用地的范圍、使用期限、用地審批、復墾責任、信息管理等方面進行了細化和明確，其中明確制梁場、拌合站等難以恢復原種植條件的不得以臨時用地方式占用耕地和永久基本農田。圖片
2022年8月2日，自然資源部印發的《關于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發〔2022〕129號）對上述政策作出調整：直接服務于鐵路工程施工的制梁場、拌合站，需臨時使用土地的，可以占用耕地，不得占用永久基本農田。
2022年9月15日，自然資源部明確為貫徹落實國務院穩住經濟大盤的工作要求，做好穩增長建設項目用地保障，允許在2022年12月31日前，凡納入“穩增長”清單的公路項目施工所需的制梁場、拌合站，經實地踏勘，確實無法避讓耕地的，允許以臨時用地方式占用部分耕地，但不得占用永久基本農田。
一、政策依據
《土地管理法》第五十七條：建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準。其中，在城市規劃區內的臨時用地，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意。
土地使用者應當根據土地權屬，與有關自然資源主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。
臨時使用土地的使用者應當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時使用土地期限一般不超過二年。
《土地管理法實施條例》第二十條：建設項目施工、地質勘查需要臨時使用土地的，應當盡量不占或者少占耕地。臨時用地由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準，期限一般不超過二年；建設周期較長的能源、交通、水利等基礎設施建設使用的臨時用地，期限不超過四年；法律、行政法規另有規定的除外。
土地使用者應當自臨時用地期滿之日起一年內完成土地復墾，使其達到可供利用狀態，其中占用耕地的應當恢復種植條件。
2021年11月4日，自然資源部印發的《關于規范臨時用地管理的通知》（自然資規〔2021〕2號）規定，針對臨時用地在范圍界定不規范、超期使用、使用后復墾不到位及違規批準等問題進行了進一步明確和規范。
2022年8月2日，自然資源部印發的《關于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發〔2022〕129號）第10條規定：建設周期較長的能源、交通、水利等基礎設施建設項目施工使用的臨時用地，期限不超過四年。
直接服務于鐵路工程施工的制梁場、拌合站，需臨時使用土地的，其土地復墾方案通過論證，業主單位簽訂承諾書，明確了復墾完成時限和恢復責任，確保能恢復種植條件的，可以占用耕地，不得占用永久基本農田。（文件有效期截止到2024年8月2日）
2022年9月15日，自然資源部明確為貫徹落實國務院穩住經濟大盤的工作要求，做好穩增長建設項目用地保障，允許在2022年12月31日前，凡納入“穩增長”清單的公路項目施工所需的制梁場、拌合站，經實地踏勘，確實無法避讓耕地的，允許以臨時用地方式占用部分耕地，但不得占用永久基本農田。
二、具體規定
（一）定義
臨時用地是指建設項目施工、地質勘查等臨時使用，不修建永久性建（構）筑物，使用后可恢復的土地（通過復墾可恢復原地類或者達到可供利用狀態）。臨時用地具有臨時性和可恢復性等特點，與建設項目施工、地質勘查等無關的用地，使用后無法恢復到原地類或者復墾達不到可供利用狀態的用地，不得使用臨時用地。
（二）范圍
1、建設項目施工過程中建設的直接服務于施工人員的臨時辦公和生活用房，包括臨時辦公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接服務于工程施工的項目自用輔助工程，包括農用地表土剝離堆放場、材料堆場、制梁場、拌合站、鋼筋加工廠、施工便道、運輸便道、地上線路架設、地下管線敷設作業, 以及能源、交通、水利等基礎設施項目的取土場、棄土（渣）場等使用的土地。
2、礦產資源勘查、工程地質勘查、水文地質勘查等，在勘查期間臨時生活用房、臨時工棚、勘查作業及其輔助工程、施工便道、運輸便道等使用的土地,包括油氣資源勘查中鉆井井場、配套管線、電力設施、進場道路等鉆井及配套設施使用的土地。
油氣資源探采合一開發涉及的鉆井及配套設施建設用地，可先以臨時用地方式批準使用，勘探結束轉入生產使用的，辦理建設用地審批手續；不轉入生產的，油氣企業應當完成土地復墾，按期歸還。
3、符合法律、法規規定的其他需要臨時使用的土地。
3.1 搶險救災和疫情防控
《土地管理法實施條例》第二十一條規定：搶險救災、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，用后應當恢復原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續；屬于永久性建設用地的，建設單位應當在不晚于應急處置工作結束六個月內申請補辦建設用地審批手續。
3.2 考古和文物保護
2021年3月8日，自然資源部、國家文物局印發的《關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》提出：考古和文物保護工地建設臨時性文物保護設施、工地安全設施、后勤設施的，可按臨時用地規范管理。
（三）期限
臨時用地使用期限一般不超過兩年。建設周期較長的能源、交通、水利等基礎設施建設項目施工使用的臨時用地，期限不超過四年。城鎮開發邊界內臨時建設用地規劃許可、臨時建設工程規劃許可的期限應當與臨時用地期限相銜接。臨時用地使用期限，從批準之日起算。
（四）審批
1、審批權限上收。根據原《臨時用地管理辦法》的規定：臨時使用土地由縣級國土資源行政主管部門批準，其中涉及基本農田5畝、耕地10畝以上的，需報設區市國土資源行政主管部門備案。
現規定：縣（市）自然資源主管部門負責臨時用地審批，其中涉及占用耕地和永久基本農田的，由市級或者市級以上自然資源主管部門負責審批。不得下放臨時用地審批權或者委托相關部門行使審批權。
2、合并審批情形。城鎮開發邊界內使用臨時用地的，可以一并申請臨時建設用地規劃許可和臨時用地審批，具備條件的還可以同時申請臨時建設工程規劃許可，一并出具相關批準文件。
3、需要提供的資料
（1）臨時用地申請書
（2）臨時使用土地合同
（3）項目建設依據文件
（4）土地復墾方案報告表
（5）土地權屬材料
（6）勘測定界材料
（7）土地利用現狀照片及其他必要的材料
（五）合同
臨時用地申請人根據土地權屬，與縣（市）自然資源主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，明確臨時用地的地點、四至范圍、面積和現狀地類，以及臨時使用土地的用途、使用期限、土地復墾標準、補償費用和支付方式、違約責任等。
（六）復墾
《土地管理法實施條例》第二十條規定：土地使用者應當自臨時用地期滿之日起一年內完成土地復墾，使其達到可供利用狀態，其中占用耕地的應當恢復種植條件。
《關于規范臨時用地管理的通知》有新的規定：
1、可適當延長期限。臨時用地使用人應當自臨時用地期滿之日起一年內完成土地復墾，因氣候、災害等不可抗力因素影響復墾的，經批準可以適當延長復墾期限。
2、暫停審批。按年度統計，縣（市）范圍內的臨時用地，超期一年以上未完成土地復墾規模達到應復墾規模20%以上的，省級自然資源主管部門應當要求所在縣（市）暫停審批新的臨時用地，根據縣（市）整改情況恢復審批。
（七）復墾保證金
《土地復墾條例實施辦法》第十六條規定：土地復墾義務人應當按照條例第十五條規定的要求，與損毀土地所在地縣級自然資源主管部門在雙方約定的銀行建立土地復墾費用專門賬戶，按照土地復墾方案確定的資金數額，在土地復墾費用專門賬戶中足額預存土地復墾費用。預存的土地復墾費用遵循“土地復墾義務人所有，自然資源主管部門監管，專戶儲存專款使用”的原則。
（八）耕占稅
《土地復墾條例實施辦法》第四十一條規定：土地復墾義務人將生產建設活動損毀的耕地、林地、牧草地等農用地復墾恢復為原用途的，可以依照條例第三十二條規定，憑驗收合格確認書向所在地縣級自然資源主管部門提出出具退還耕地占用稅意見的申請。經審核屬實的，縣級自然資源主管部門應當在十五日內向土地復墾義務人出具意見。土地復墾義務人憑自然資源主管部門出具的意見向有關部門申請辦理退還耕地占用稅手續。
（九）轉讓出租
臨時用地使用人應當按照批準的用途使用土地，不得轉讓、出租、抵押臨時用地。
在具體實踐中，用地單位對此規定意見較大。個別臨時用地項目，由于距離較近，存在更換業主后繼續使用的情況，但目前規定是必須原業主復墾驗收后，由新業主重新申請辦理，存在時間、資金、資源的浪費。
（十）涉及占用永久基本農田
臨時用地一般不得占用永久基本農田，建設項目施工和地質勘查需要臨時用地、選址確實難以避讓永久基本農田的，在不修建永久性建（構）筑物、經復墾能恢復原種植條件的前提下，土地使用者按法定程序申請臨時用地并編制土地復墾方案，經縣級自然資源主管部門批準可臨時占用，并在市級自然資源主管部門備案，一般不超過兩年。
《關于規范臨時用地管理的通知》規定：臨時用地確需占用永久基本農田的，必須能夠恢復原種植條件，并符合《自然資源部農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔2019〕1號）中申請條件、土壤剝離、復墾驗收等有關規定。
（十一）信息管理
《關于規范臨時用地管理的通知》規定：自2022年3月1日起，縣（市）自然資源主管部門應當在臨時用地批準后20個工作日內，將臨時用地的批準文件、合同以及四至范圍、土地利用現狀照片影像資料信息等傳至臨時用地信息系統完成系統配號，并向社會公開臨時用地批準信息。縣（市）自然資源主管部門負責督促臨時用地使用人按照土地復墾方案報告表開展土地復墾工作，在信息系統中及時更新土地復墾等信息。
（十二）違法處罰
新修訂的《土地管理法實施條例》第五十二條：違反《土地管理法》第五十七條的規定，在臨時使用的土地上修建永久性建筑物的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期拆除，按占用面積處土地復墾費5倍以上10倍以下的罰款；逾期不拆除的，由作出行政決定的機關依法申請人民法院強制執行。
新修訂的《土地管理法實施條例》第五十六條：臨時用地期滿之日起一年內未完成復墾或者未恢復種植條件的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正，依照《土地管理法》第七十六條的規定處罰，并由縣級以上人民政府自然資源主管部門會同農業農村主管部門代為完成復墾或者恢復種植條件。
依照《土地管理法》第七十六條的規定處以罰款的，罰款額為土地復墾費的2倍以上5倍以下。
對未經批準進行臨時建設的；未按照批準內容進行臨時建設的；臨時建筑物、構筑物超過批準期限不拆除的。可依據《城鄉規劃法》第六十六條規定責令限期拆除，可以并處罰款。
