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政府投資建設項目實際實施的效果看，由于前期工作深度、建設管理、造價控制程序及合同計價、計量條款等與EPC模式不相適應，發包人建設管理難度大，尤其是投資控制困難已成為EPC模式十分突出的短板。
難點一：工程造價控制程序不利于節約工程投資
由于工程造價控制程序不同，國際上通常投資越節約則承包人獲利越大，而國內則越增加投資承包人獲利越大。根據2017年FIDIC正式發布的《設計-采購-施工與交鑰匙項目合同條件》，國際上EPC模式建設主要風險由承包人承擔，承包人對項目的“設計、采購、施工”整個過程負總責，發包人依托合同價進行支付及結算，給與承包人較大的工作自由，但強調通過嚴格的竣工驗收對項目的實施總過程進行事后監督。對承包人而言，在發包人需求和承包人總收入不變的情況下，節約投資就是降低成本，因此，越節約投資承包人獲利越大。
國內由于發包人擔心估算投資或概算不準確造成財政資金浪費，或受地方政策、財政資金計量支付等制約，常常在簽訂EPC合同后，再依據審定的施工圖預算（結合承包人投標下浮率）調整合同價款。雖然合同條款已要求預算不得超出審定的概算及最高投標限價中的工程費用，但是由于預算成為承包人的收入和工程價款結算的關鍵，無論采用總價合同還是單價合同，承包人編制的施工圖預算越高，其期望收入就越高。也就是說，越是增加投資承包人獲利就越大。
從EPC模式實踐情況看，承包人進行施工圖設計和預算編制時，不會真正落實發包人關于設計方案和施工方案技術經濟比選及經濟優化的要求，即使是進行經濟優化，也是偏向于節約承包人的成本而不是偏向于更好滿足功能需求。一方面，承包人編制的預算普遍超出概算和最高投標限價中的工程費用，以致發包人投資控制比較困難；另一方面，承包人宣稱投資估算或概算某些造價指標過低，要求調整限額設計控制指標，迫使發包人在某些具體的建設標準和細部設計上做出讓步，從而達到增加承包人收入或降低承包人成本的目的。
難點二：承包人設計方處于從屬地位，發包人設計管理難度大，限額設計目標難以落到實處
國際上設計處于主導地位，強調和充分發揮設計在整個工程建設過程中的主導作用，這有利于項目建設方案的不斷優化，確保設計與施工深度融合，能有效克服設計、采購、施工相互制約和相互脫節的矛盾，激發工程建設的科技創新，這也是EPC模式的基本優勢。
目前，我國尚未建立起符合EPC模式的發展要求的項目組織結構和管理體系，真正涵蓋設計、施工全過程的企業很少，施工單位不懂設計，設計單位在施工和項目管理上普遍缺乏經驗，EPC模式基本上是以施工單位牽頭與設計單位組成的聯合體形式，項目實際組織管理仍停留在傳統模式，依舊按照傳統組織方式和習慣運行，承包人內部設計、采購和施工業務仍然相互脫節。而且設計方常常處于弱勢地位，為能拿到EPC設計業務，有時甚至不惜降低姿態求助于潛在的施工方投標人。這種情況下，承包人的設計方受制于施工方，造成發包人設計管理難度大，限額設計目標難以落到實處；而且設計方會迎合施工方要求，超標準進行過度設計，按照不經濟的施工組織方案調整設計內容，編制施工圖設計和預算嚴重滯后，給發包人造成投資控制、進度和工作程序等方面的壓力。例如，EPC模式普遍存在地基及基礎、地下室等工程費用占比過高，大量采用不常用的材料和設備，抹灰及裱糊工程層次過多，工法和臨時工程方案不經濟（常見于圍蔽、便橋、便道、預制及預拼場地、支撐及支護結構、圍堰）等。設計方受施工方制約，造成發包人限額設計目標難以順利實現，使得EPC模式的優越性難以充分發揮。
難點三：發包人工程變更管理難度大
客觀上，由于EPC模式項目在獲批可行性研究報告或初步設計后招標，設計方案還比較粗略，建設環境摸查還不夠深入（如地質條件、外接水源、外接電源、外接氣源、污水排放等），用地、規劃、報批報建、征地拆遷等前期手續還不夠完善，產權（或使用）單位的使用需求還不夠具體，在施工圖設計階段，受建設環境條件、使用需求及設計圖紙審批等的影響，項目普遍存在施工圖與原方案不完全一致的情況，因此，發包人要求承包人按照合同價格和工期等條款履約比較困難。承包人會以招標文件未包括或未明確為由提出工程變更要求，給發包人工程變更管理造成壓力。上述情況表明，如果發包人不能在招標前預先對工程變更進行分類和有效控制，就會在工程實施時面臨造價控制困難或工程推進不順利的局面。
主觀上，承包人為爭取更多利益，會在確保其編制的概算或預算足額的情況下，利用發包人招標時未明確的細部功能需求或具體建設標準的空間，采取較為簡化的功能或較低的建設標準進行設計，導致發包人在工程實施過程中細化功能需求和建設標準時發生工程變更。此外，承包人出具的設計圖紙可能存在缺陷，例如不滿足設計規范或不符合報批報建要求、各專業設計圖紙相互不一致、設計內容殘缺、不滿足發包人既定的功能或標準等，由此產生工程變更。
目前，政府投資建設項目EPC模式工程變更還普遍存在報批嚴重滯后、未審批已實施的情況。由于招標時項目僅獲批可行性研究報告或初步設計，缺少詳細的工程量清單，受傳統模式影響，實際已標價工程量清單需要在預算評審后，結合承包人所報的下浮率計算確定，參建單位習慣于在確定已標價工程量清單之后才編審工程變更價款。但是，由于EPC模式能實現設計、采購、施工各階段有序交叉，一些工期緊的項目往往出現“邊設計、邊報批、邊施工”的情況，在工程開工后相當長的一段時間內沒有出齊設計圖紙，導致概預算評審工作嚴重滯后，一些變更事由早已出現，為滿足工程進度要求，這些變更在未審批的情況下不得已而實施。
難點四：與傳統模式相比較，發包人預算造價控制難度大
EPC招標時，由于前期手續不夠完善、建設環境條件不夠具體，工程勘察（詳勘）及施工圖設計尚未開展，報批報建尚未全部完成，投標人難以準確合理測算工程造價，與傳統模式相比風險因素較高，因此，承包人所報投標下浮率普遍較低。另一方面，EPC模式預算及結算價格普遍偏高。傳統模式施工圖預算由設計單位編制，最高投標限價由造價咨詢單位編制，臨時設施按照常規施工方案編制，已標價工程量清單中的綜合單價及人工、材料、設備、施工機具均通過公開競價確定，而EPC模式施工圖及預算均由承包人編制，預算編審均依據相關計量計價規范、定額和信息價，無需市場競價，且承包人全程參與，由于涉及承包人的利益，缺少定額的施工工藝、缺少信息價格的材料設備承包人則盡可能抬高價格，甚至一些材料設備市場已被承包人鎖定，無法有效進行市場詢價，造成定價困難。因此，發包人工程預算管理難度大，預算審定價普遍偏高。且在承包人投標下浮率較低的情況下，以預算價為基數結合承包人投標下浮率下浮后的實際合同價款也普遍偏高。
本文節選自《建筑經濟》2022年第5期刊發的《EPC模式發包人投資控制存在的問題及對策研究》，作者：葉仲平，廣州市南沙區建設中心，由“建筑經濟與管理”編輯整理。
